Mexico's National Human Rights Commission. A critical assessment.
Human Rights Watch
2008, Human Rights Watch:
Resumen:
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la institución oficial de
México encargada de defender y promover los derechos fundamentales, no está
ejerciendo al máximo su mandato. A lo largo de los años, la CNDH ha realizado
algunos aportes valiosos a la promoción de los derechos humanos en México, al
documentar de manera detallada y fundada violaciones de derechos humanos y
obstáculos sistémicos al progreso en esta materia. Sin embargo, cuando se trata de
impulsar medidas para mejorar el pobre historial de violaciones de derechos
humanos en México, a través de asegurar un recurso efectivo a las víctimas y de
promover reformas estructurales, la actuación de la CNDH ha sido decepcionante.
La función principal de la CNDH es velar por que las instituciones del Estado
garanticen un recurso efectivo a las víctimas cuando se cometen abusos y reformen
las políticas y prácticas que dan lugar a tales violaciones. Dado que estas
instituciones generalmente no lo hacen, a menudo la CNDH representa el único
recurso que les queda a las víctimas que buscan obtener un resarcimiento por los
abusos sufridos. La CNDH debería ser, también, el principal impulsor de los
cambios que México requiere con urgencia para prevenir que se cometan
violaciones de los derechos humanos en el futuro.
La CNDH no deja de realizar estas funciones por falta de recursos. El presupuesto de
la CNDH de 2007 (de aproximadamente US$ 73 millones) es, sin duda, mayor que el
de las demás oficinas de ombudsman de América Latina y uno de los más grandes
del mundo. Cuenta con más de 1.000 empleados, entre los cuales se encuentran
profesionales capacitados y con mucha experiencia, que muestran un compromiso
genuino con la promoción de los derechos humanos. El problema tampoco se debe
al mandato de la CNDH, cuya amplia definición incluye tanto la función de
“proteger” como la de “promover” los derechos humanos, ni a sus facultades
legales, las cuales proveen los instrumentos necesarios para cumplir con su amplio
mandato.
Por el contrario, la razón del limitado impacto de la CNDH radica en sus propias
políticas y prácticas. La CNDH no ha ejercido plenamente su amplio mandato ni
maximizado el uso de sus cuantiosos recursos. Una y otra vez, la CNDH no impulsa a
las instituciones del Estado a reparar los abusos que ha documentado, no promueve
las reformas necesarias para prevenir abusos futuros, no se opone a leyes, políticas
y prácticas abusivas y contrarias a estándares internacionales de derechos humanos,
no entrega ni difunde información que posee sobre casos de derechos humanos y
no siempre se relaciona constructivamente con actores claves que buscan promover
el progreso de los derechos humanos en México.
La CNDH podría jugar un papel mucho más activo en mejorar la situación de los
derechos humanos en México. Sin embargo, para que una institución de este tipo
logre generar los cambios necesarios y no se limite a describir el status quo, debe
ser ingeniosa, creativa, proactiva y persistente al promover soluciones a los
problemas de derechos humanos en el país.
Los investigadores de la CNDH han utilizado los recursos disponibles para realizar
esfuerzos con el fin de documentar abusos. Por ejemplo, la segunda visitaduría
realizó una investigación exhaustiva después de la represión en Guadalajara en
2004 y en Atenco en 2006 y publicó un relato detallado y fundado de las serias
violaciones de derechos humanos cometidas en ambos casos. En 2006, la tercera
visitaduría utilizó un conjunto de indicadores para evaluar de manera
pormenorizada el sistema penitenciario en el país. La quinta visitaduría ha buscado
superar las dificultades que existen para documentar abusos sufridos por migrantes
a través de la apertura, en años recientes, de oficinas en lugares claves a lo largo del
país, lo cual hizo más fácil para las víctimas de estos abusos denunciarlos, y para la
CNDH investigarlos.
El personal de la CNDH también ha sido, en algunos casos, proactivo en la
promoción de reformas para abordar estos problemas. La quinta visitaduría, por
ejemplo, ha llevado adelante campañas activas para ampliar la libertad de prensa
en México. Esta visitaduría jugó un papel importante para lograr que el Congreso
aprobara legislación para proteger a los periodistas de revelar sus fuentes en 2006 y
la despenalización de la difamación en 2007.
Lamentablemente, como documenta este informe, este enfoque proactivo a la
promoción de los derechos humanos no ha sido replicado en muchas áreas de
trabajo de la CNDH. Las conclusiones de este informe están basadas en entrevistas
exhaustivas realizadas a 38 funcionarios de la CNDH, incluidos su actual presidente
y funcionarios de alto nivel de todas las principales áreas de trabajo, así como
también a distintos ex empleados de la CNDH, incluyendo todos los ex presidentes.
Las conclusiones también se extraen de extensas entrevistas y consultas con
representantes de organizaciones no gubernamentales locales, que han
desempeñado un papel fundamental en observar el trabajo de la CNDH desde su
creación, y con representantes de comisiones estatales de derechos humanos,
abogados, periodistas, académicos y líderes de la sociedad civil de México. Por
último, las conclusiones están basadas en entrevistas con numerosas víctimas y
familiares de víctimas de violaciones de los derechos humanos.
El objetivo de Human Rights Watch al publicar este informe es proporcionar un
análisis fáctico de las razones por las cuales la CNDH no está ejerciendo plenamente
su mandato, así como recomendaciones concretas y factibles sobre cómo estas
deficiencias pueden ser remediadas. Esperamos que el análisis y las
recomendaciones en este documento sean de utilidad para los funcionarios de la
CNDH y del gobierno mexicano, así como para individuos y organizaciones de la
sociedad civil en México que se preocupan por los derechos humanos y la actuación
de la CNDH.
Tabla de contenido:
I - Resumen y recomendaciones
Recursos
Reforma
Publicidad
Colaboración
Rendición de cuentas
Recomendaciones
A la CNDH
A la Comisión de Derechos Humanos del Senado
II - Antecedentes.
Los orígenes de la CNDH
El mandato, la estructura y la metodología de la CNDH
La contribución de la CNDH a la promoción de los derechos humanos
III - Obligaciones de México conforme al derecho internacional
Obligación de proveer un recurso efectivo
Obligación de informar
El derecho de las víctimas a participar
Aplicabilidad a la CNDH
IV - Recursos
Fallas en el seguimiento: Casos paradigmáticos
Crímenes de la “guerra sucia”
Represión en Guadalajara
Represión en Atenco
Homicidios de mujeres en Ciudad Juárez
Cómo la CNDH limita su propio mandato
Recomendaciones rechazadas
Recomendaciones aceptadas
“Informes especiales” y “Recomendaciones generales”
Una interpretación peculiar del “Principio de legalidad”.
V - Reforma
Cómo la CNDH limita su propio mandato.
Jurisdicción militar sobre violaciones de derechos humanos
Discriminación de militares que viven con VIH/SIDA.
Acceso al espectro radioeléctrico (La “Ley Televisa”)
Derechos reproductivos en el Distrito Federal
Tortura
Centros de detención de niños y niñas
Cuando la CNDH promueve cambios
VI - Publicidad
Ocultar información sobre abusos a través de la “conciliación”
Los beneficios poco claros de no divulgar información
El costo innecesario de la conciliación
La conciliación en casos de violaciones graves de los derechos humanos
Aplicación de normas de confidencialidad amplias
VII - Colaboración
Víctimas de violaciones de derechos humanos
Una política de exclusión
Otros organismos de derechos humanos
ACNUDH
La Oficina de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación
Comisiones estatales
VIII - Rendición de cuentas
La necesidad de rendir cuentas
Mecanismos independientes de rendición de cuentas
El Congreso Nacional
Audiencias públicas.
Nombramiento del presidente de la CNDH
Nombramiento de los miembros del Consejo Consultivo
El Consejo Consultivo
Auditoría Superior de la Federación.
Transparencia
Divulgación incompleta
Aplicación de normas de confidencialidad amplias
Costos prohibitivos para obtener copias
Mecanismo de revisión limitado
Agradecimientos
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